Fungerer lovendringene i plan- og bygningsloven etter hensikten?

Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider kontinuerlig med å forbedre og effektivisere planprosessene. Bakgrunnen for lovendringene var nettopp et overordnet ønske om å forenkle og tilrettelegge for mer effektive reguleringsplanprosesser. Det er positivt at departementet nå har undersøkt om målsettingene med lovendringene er oppnådd.

Plan- og bygningsloven er en utpreget dynamisk lov. Helt siden plan- og bygningsloven ble vedtatt i 2008, er det løpende gjort større og mindre lovendringer, som for eksempel endringene som ble fremmet i Prop. 149 L (2015-2016) om mer effektive planprosesser.

Utredningen er bygget opp rundt fire ulike tiltak som utgjør grunnlaget for evalueringen. Som et bakteppe for evalueringen dannes et skille mellom juss og politikk i arealplanleggingen. Dette gjøres fordi når effekten av lovbestemmelser som setter krav til saksbehandlingen skal vurderes, må det undersøkes om loven tolkes og håndheves riktig, samt hvilke konsekvenser lovgivningen egentlig har i praksis.

Som ledd i utredningen er både kommuner, utbyggere og statsforvaltere intervjuet.

De fremhevede endringene i rapporten er (1) at kommunene fikk hjemmel til å stanse et planinitiativ tidlig i planprosessen, og (2) at det ble gitt en tydeligere og mer formalisert ramme for oppstartsmøter. Videre er (3) reglene om endringer og oppheving av planer blitt forenklet, og ikke minst er utbyggers rettssikkerhet ved kommunens overskridelser av saksbehandlingsregler blitt styrket.

Rapportens hovedkonklusjon er at endringene har oppnådd sin intensjon om å tilrettelegge for mer effektive prosesser, at virkemidlene som ble gitt gjennom endringene brukes, og at endringene har gitt få utilsiktede virkninger. Likevel fremheves det at endringene ikke er tilstrekkelig, og det foreslås noen anbefalinger og ytterligere tiltak.

Når det gjelder endringen i plan- og bygningsloven § 12-8 første ledd om tydeligere rammer for oppstartsprosess, innebærer dette blant annet et krav om at kommunene skal føre referat fra oppstartsmøtet. Lovendringen innebar også en rett for forslagsstilleren til å få løfte frem uenighet om det videre planarbeidet, til kommunestyret. Forarbeidene tyder på at hensikten her har vært å gjøre oppstartsmøter mer forpliktende for partene, og for å sikre mer forutsigbarhet.

Forslag om nullutslippssone i Oslo – konsekvenser for gårdeiere og leietakere

En annen nevnt lovendring er kommunenes adgang til å stoppe planinitiativ i medhold av pbl. § 12-8 andre ledd. Dette er en tydelig rett for kommunene, da kommunen skulle gis hjemmel til å stanse planinitiativ tidlig, og ikke bruke tid og ressurser på initiativ som uansett ikke ville lede frem.

Rapporten finner at det er ulike erfaringer og vurderinger når det gjelder pbl. 12-8 første og andre ledd. Der kommunene erfarer at endringene stort sett fungerer godt, opplever ikke utbyggere i like stor grad økt forutsigbarhet, og fremhever en praksis som blir noe rigid. Blant annet har det ikke nødvendigvis blitt økt effektivitet eller lavere saksbehandlingstid, siden det nå er større krav til utrednings- og dokumentasjonskrav, men også fremstilling av plankart og bestemmelser.

Utbyggere erfarer at overordnede planer ikke nødvendigvis er entydig, og at det har tolkningsrom, målkonflikter mv. Kommunene opplever pbl. § 12-8 andre ledd som veldig positiv og i tråd med intensjonen. Derimot kan utbyggere oppleve de nevnte problemene knyttet til tolkning av overordnet planverk, og at initiativ stoppes uten at det er helt opplagt hvorfor. Dette kan videre gi mer fokus på «ja» eller «nei» til initiativet, fremfor å bruke planprosess til å utforske saken nærmere.

En tredje endring er som nevnt forenklinger i reglene om endring og oppheving av reguleringsplaner. Hovedregelen er at vedtak om endring og oppheving av reguleringsplan skal skje etter de samme kravene til saksbehandling som ved behandling av nye planer, jf. pbl. § 12-14 første ledd. Dermed er det alltid kommunestyret som skal treffe vedtak etter første ledd.

Kan treffe vedtak

Kommunestyret kan etter pbl. § 12-14 andre ledd treffe vedtak om endring av reguleringsplan etter en forenklet prosess. Før lovendringen hadde kommunene kun adgang til å endre reguleringsplaner etter forenklet prosess, dersom det var snakk om «mindre endringer». Lovendringen i andre ledd førte til at kommunene ble gitt en utvidet adgang.

Når det gjaldt oppheving av planer, måtte det før lovendringen alltid skje etter en ordinær planprosess. Oppheving av reguleringsplaner kan nå skje dersom planen i «det vesentlige er i strid med overordnet plan». Hensikten var å gi kommunene mulighet for å oppheve eldre planer som ikke lenger har noen vesentlig funksjon, og få en mer oversiktlig plansituasjon.

En fjerde lovendring dreier seg om styrking av tiltakshavers rettssikkerhet når kommunen overskrider saksbehandlingsfrister i byggesaker, jf. pbl. § 21-7. Tidligere har man lagt til grunn at det er plangrunnlaget på tidspunktet for behandlingen av søknaden som skal gjelde, noe som også ble lagt til grunn i tilfeller de lovbestemte fristene ble brutt. I noen tilfeller kunne fristene bli kraftig oversittet, noe som skapte usikkerhet for søkerne. Kommunen hadde derfor et meget vidt handlingsrom til å gi midlertidige forbud mot tiltak og endre planer mens søknader lå til behandling. Dette ble også kritisert av Sivilombudet. Rapporten fremhever at denne lovendringen er et eksempel på hvordan klargjøring av et rettslig spørsmål kan innsnevre kommunens handlingsrom.

Dyrere arbeidsinnleie i byggebransjen etter ny momsdom

Evalueringen av endringene i pbl. § 12-14 og pbl. § 21-7 viser et mer entydig bilde på tvers av de ulike gruppene. Den utvidede muligheten til å endre planer gjennom en forenklet prosess fungerer i hovedsak godt. Kommunen har hatt et behov for å kunne gjøre endringer, uten full ny planbehandling av planområdet. Likevel synes det å ha vært noe usikkerhet knyttet til når loven krever full prosess og når endringer kan skje etter forenklet prosess.

I evalueringen av pbl. § 21-7 pekes det på at erfaringene er begrenset, men stort sett viser empirien at bestemmelsen oppleves som klargjørende og rimelig. Selv om kommunene har liten erfaring med bestemmelsen, anses bestemmelsens formuleringer som klargjørende og uproblematiske.

Utredningen konkluderer med at lovendringene har gitt mer effektive planprosesser, men at det fortsatt er potensial for forbedringer. Enkelte mulige forbedringer foreslås allerede i utredningen, eksempelvis at et stanset planinitiativ bare skal kunne fremmes for kommunestyret om det er i tråd med kommuneplanen, og en frist for dette. Vi må nok belage oss på flere lovendringer på dette feltet.

Om artikkelforfatterne:

Øystein Nore Nyhus er advokat, Miriam Berg er advokatfullmektig, begge Advokatfirmaet BAHR AS.