Regulering av arealer - kan kommunen ombestemme seg?

Forutsigbarhet rundt hva en eiendom kan benyttes til er sentralt for alle eiere og potensielle kjøpere av eiendom, ikke minst eiendomsutviklere. Hva eiendommen i dag kan brukes til og ikke minst hva den i fremtiden kan brukes til er ofte helt sentralt for om eiendommen er et interessant objekt for ordinære kjøpere og eiendomsutviklere, og for vilkårene og betingelsene i en eventuell transaksjon. 

Fullstendig forutsigbarhet er likevel ikke mulig å oppnå. Dette skyldes blant annet at arealplaner i stor grad er en politisk beslutning, og at ny kunnskap og nye behov endrer kommunens syn på hvordan arealene i kommunene bør utnyttes.

Kommunestyret kan innenfor plan- og bygningslovens rammer bestemme hva som er lovlig arealbruk for en eiendom. Noen skranker for hva kommunestyret kan bestemme vil det likevel være. Reglene i plan- og bygningsloven legger opp til en grundig prosess der medvirkning – altså mulighet til å påvirke innholdet i planen- står helt sentralt. Og innholdet i en arealplan, herunder hvilket arealformål eiendommen er underlagt, må bygge på saklige hensyn. Og ofte vil private kunne ta styringen i arbeidet med reguleringsplan, ved å fremme private planinitiativ. 

Men innholdet i reguleringsplanen er i utgangspunktet opp til kommunen- selv om planen bygger på et privat initiativ. For å komplisere det ytterligere, vil også statlige og fylkeskommunale myndigheter gjennom innsigelsesinstituttet i noen tilfeller kunne løfte myndigheten til å bestemme innholdet i reguleringsplanen i til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Dette fører til ytterligere uforutsigbarhet.

Fortvilte tomteeiere i Hol

I Hol kommune fortviler eiere av 122 ubebygde tomter, og eiere av en rekke bebygde tomter. Kommunen har foreslått å endre arealformålet for områder som i dag er regulert til bebyggelse uten detaljregulering til LNF/LNFR (Landbruk, Natur, Fritid, Villrein). I praksis vil dette innebære at det ikke kan bygges fritidsboliger på de ubebygde tomtene, og at de bebygde tomtene ikke kan utvikles ytterligere. Eiere som i dag sitter på eiendommer som i dag kan ha stor verdi, kan ende opp med eiendommer uten særlig verdi.

Bakgrunnen for det konkrete forslaget i denne saken er ifølge kommunen å bremse hyttebyggingen i kommunen. Nedbygging av natur har fått mye oppmerksomhet i det siste, blant annet hjulpet av Bård Tufte Johansen som oppsynsmann på NRK. 

I desember 2022 ble Naturavtalen inngått i FN, en avtale med overordnet mål om å stanse og reversere tap av natur. Naturavtalen binder Norge blant annet til å bidra til å stoppe nedbygging av natur, og det jobbes med en nasjonal handlingsplan for natur som skal være klar i løpet av 2024. Fokuset på å stoppe nedbygging av natur vil nok gjøre at vi vil kunne se flere lignende eksempler som fra Hol.

I denne saken er planforslaget ikke vedtatt- og det er ikke gitt at planen blir slik den blir foreslått. I tillegg til å gi et eksempel på at bevaring av naturen er i vinden, illustrerer saken også et viktig plan- og bygningsrettslig poeng: Det vil alltid være en viss risiko for at arealplaner- herunder arealformål- blir endret. Og det vil aldri være sikkert at eiendommen blir regulert slik eier ønsker. At det i dag er mulig å bygge boliger, hytter eller næringseiendommer av et visst omfang og størrelse, er ingen garanti for at dette vil være mulig i fremtiden. 

Har en ikke fått en byggetillatelse, er en som klar hovedregel, ikke beskyttet mot nye arealplaner eller endringer i arealplaner. Ny kunnskap, ny politisk retning og økt fokus på bevaring, som blant annet Naturavtalen kan fører til, vil kunne føre til at kommunestyret endrer syn på hvordan arealene i kommunen skal benyttes.

Det brutale for mange er at den klare hovedregelen er at økonomisk tap eller økonomisk ulempe som følge av regulering ikke kan kreves erstattet. Det er som klar hovedregel eier av en eiendom som har risikoen for omregulering. At eiendommen blir mindre verdt kan i de aller fleste tilfeller ikke kreves erstattet. 

Det finnes noen unntak. Blant annet har plan- og bygningsloven § 15-3 en regel om at kommunen, på nærmere bestemte vilkår, må betale erstatning dersom en reguleringsplan gjør at en eiendom «blir ødelagt som byggetomt». I noen ganske sjeldne tilfeller vil en kunne kreve dekket påløpte utgifter pådratt i tillitt til en gjeldende regulering. Men for mange vil dette, ikke minst profesjonelle utviklere, være en fattig trøst.

Ofte – men ikke alltid- vil ikke endring av arealformål eller bestemmelser komme helt overraskende. Endring av arealformål eller andre markante endringer i arealplaner er ofte resultat en overordnet strategi fra kommunen. Kommuneplanen, som rulleres hvert fjerde år, gir i tillegg til å angi arealformål og bestemmelser ofte signal på hva som er kommunens strategi fremover. 

Departementet foreslår å gi kommuner flere boligpolitiske verktøy gjennom arealplaner

Kommunal- og distriktsdepartementet har nylig sendt ut et høringsforslag som gir kommuner mulighet til å bestemme boform og organiseringsmodell i kommunale arealplaner.

I tillegg vil kommunene ofte ha veiledende planer og strategier som gir forventninger om hva som vil være lov å bygge i fremtiden. I tillegg vil overordnede føringer både fra fylkeskommune og statlige myndigheter, som statlige planretningslinjer og regionale planer gi signaler om forventet fremtidig arealbruk.

Risikoen for å bli overrasket over hvordan en eiendom i fremtiden vil kunne utnyttes, vil minske dersom eiere og utviklere holder seg orientert om kommunens planer og strategier, pågående planarbeid, og statlige og regionale føringer. Profesjonelle eiendomsutviklere er ofte klar over dette. Reguleringsrisiko er et ord profesjonelle eiendomsutviklere kjenner til- og er bevisste på. Ofte vil også profesjonelle utviklere sette seg i førersete ved å fremme private reguleringsplanforslag, og styre utviklingen for eiendommen.

Alltid en risiko

Risikoen for at arealformålet blir endret, eller risikoen for at en ikke får regulert eiendommen slik en vil, vil uansett aldri forsvinne helt, også der en sitter i førersetet i en reguleringsprosess. Kommunen kan ombestemme seg- i teorien - på ganske kort varsel. Så lenge planprosessen følger plan- og bygningslovens regler og endringen bygger på relevante planfaglige hensyn har kommunen stort handlingsrom. Mer fokus på bevaring av natur, kan være èn årsak til at kommunen endrer syn på arealutnyttelsen, i andre tilfeller kan det være andre hensyn som veier tyngre, som for eksempel ønske om etablering av nye næringer og industri eller boligbebyggelse.

For alle som eier eiendom, eller ser etter eiendommer å utvikle, vil kunnskap og oversikt over dagens plansituasjon og forventet plansituasjon gjøre sjansen for overraskende grep fra kommunen mindre. Noe risiko vil det alltid være, en risiko som må håndteres. Kunnskap om hvordan planprosesser fungerer, og hvordan en mest effektivt kan påvirke og styre planprosesser der det går i retning av en regulering en ikke ønsker vil også kunne gjøre risikoen for ubehagelige overraskelser mindre.

Artikkelforfatteren er advokat i Advokatfirmaet BAHR AS.