Momsavtaler og offentlig infrastruktur: - Byrådet beveger seg på tynn juridisk is

I går ble det kjent at byrådet i Oslo har foreslått retningslinjer for inngåelse av justeringsavtaler mellom kommunen og private utbyggere når disse bygger offentlig infrastruktur som skal overtas av kommunen. Byrådets forslag innebærer at momsen fordeles med 70 % til kommunen og 30 % til utbygger.

Momsavtaler og offentlig infrastruktur: Oslo kommune med administrasjonsgebyr i millionklassen

Byrådet i Oslo har i dag fremmet et forslag som vil øke kostandene for utbyggere i hovedstaden og gjøre boliger enda dyrere for Oslo-borgerne.

Om dette blir vedtatt, vil det innebære at kommunen vil ta inn gebyrer i millionklassen på slik infrastruktur og at dette ikke vil tjene som incitament til å øke boligbyggingen i Oslo.

Blant de som er kritiske til forslaget, er advokatene Anne Sofie Bjørkholt og Camilla Hammer Solheim i advokatfirmaet BAHR.

- Private utbyggere oppfører i mange tilfeller offentlig infrastruktur som skal overtas av kommunen etter ferdigstillelse, for eksempel ved pålegg om veiopparbeidelse mv. i henhold til plan- og bygningsloven kapittel 18, realytelser i utbyggingsavtaler og gjennomføring av rekkefølgetiltak i reguleringsplan hvor det ikke inngås utbyggingsavtale. Dette er ofte store og kostbare tiltak, sier Bjørkholt og legger til:

- For kommunen vil ikke mva være en kostnad ved utbygging av infrastruktur. De får mvaen tilbake fra staten gjennom en egen kompensasjonsordning.

For utbygger kan det være praktisk å sitte i førersetet for utbyggingen, og kommunen vil også gjerne ønske dette siden den private da tar kostnads- og fremdriftsrisikoen. Men mva-lovgivningen er ikke helt tilpasset dette. Den private utbygger kan bare få mvaen refundert på infrastruktur kommunen overtar dersom det inngås avtale med kommunen om overtakelse av justeringsplikt- eller rett.

- Mismatch

- Denne mismatchen mellom fradragsreglene for private og kommunen får noen utslag som Byrådet nå foreslår å utnytte som en ekstra inntektskilde. Slik vi leser forslaget, motsvares den ekstra inntekten til kommunen skaffer seg, av at privat utbygger påføres en tilsvarende ekstra kostnad. Kommunen vil altså ikke bare at utbygger bygger og bekoster infrastrukturen. Kommunen vil ha en ekstra inntekt på toppen, sier Solheim.

I plan- og bygningsloven (pbl) § 17-3 er det rammer for hvor stor del av infrastrikturregningen en privat part lovlig kan avkreves. Om den privates kostnad er «eks. mva» vil også rammene for hva den private lovlig kan bidra med, øke. Så lenge kommunen får den infrastrukturen de trenger, skulle man tro at de var fornøyde med det og villige til å bidra til at den private får dekket mva-kostnaden. I april 2018 vedtok også bystyret at kommunen skulle overta justeringsrett for mva på offentlig infrastruktur opparbeidet av private, slik mange andre kommuner gjør.

Det ble samtidig vedtatt at tilbakebetalingen skulle komme utbygger til gode, ved at det ved fastsettelsen av størrelsen på utbyggers bidrag skulle tas hensyn til effekten av mva-kompensasjonen.

- Dermed skulle man tro at en rimelig løsning var landet. Men i påvente av nærmere retningslinjer for hvordan mva-beløpene skulle komme utbygger til gode, har kommunen kun forholdt seg til at den delen av vedtaket som sier at kommunen skal overta justeringsrett. Dette har medført at kommunen nå i fem år har kunnet kreve å få tilbakebetalt mva som utbygger har innbetalt til staten, og har beholdt beløpene selv. I liten grad er dette blitt hensyntatt i diskusjoner om hvor høyt infrastrukturbidrag den private lovlig kan pålegges etter pbl § 17-3. Kommunen regner utbyggers bidrag eks. mva, selv om de vet mva er en kostnad for den private og en inntekt for dem selv, sier Solheim.

Endelig har utkast til nye retningslinjer kommet. Men forslaget innebærer altså at bare 30% av den mva kommunen kan hente fra staten, kommer utbygger til gode. Kommunen skal selv beholde hele 70 % av mvaen på tiltakene. Det er vesentlig mer enn noen andre kommuner. Ved overføring av justeringsplikt må derfor de private utbyggerne overføre et kontantbeløp som tilsvarer 70 % av fradragsført mva til kommunen. Ved overføring av justeringsrett vil kommunen kun betale 30 % av den mva-en som kommunen får fradragsført/kompensert til den private utbyggeren.

- Kommunens andel vil ifølge innstillingen «gi inntekter til kommunen som kommer innbyggerne til gode» og «innebære en betydelig inntekt til bykassen». Det høres ut som en utbyggingsskatt. Men etter plan- og bygningsloven § 17-3 skal ikke privates bidrag til infrastruktur være en skatt og kan ikke begrunnes i «rent fiskale» hensyn. Bidraget skal stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang, kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelsene i avtalen. Kostnadene som belastes utbygger, må dessuten stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen, fortsetter Solheim.

I byrådets innstilling fremgår det ikke noe om hvorvidt den 70 %-andelen av mvaen som kommunen beholder (og utbygger betaler) skal regnes med i utbyggers totalbelastning opp mot hva som er forholdsmessig etter pbl § 17-3.

Momsavtaler og offentlig infrastruktur: - En eiendomsskatt uten lovhjemmel?

Dette er en beskatning av utbyggersiden, slår Nils Flesland Bull og Henrik Botten Taubøll i Advokatfirmaet Haavind fast.

- Men når det uttales at ordningen innebærer bykassen tilføres en betydelig inntekt, kan de ikke ha ment at mva-en skal regnes inn (redusere) den privates totale bidrag. For da ville det ikke vært noen økte inntekter, kun en omfordeling mellom to kilder (den private og staten) hvor summen blir den samme. Vi har også vanskelig for å se hvordan betydelig inntekt til bykasssen kan oppfylle kravet til nødvendighet i pbl § 17-3. Pbl. § 17-3 åpner ikke for å bruke utbyggingsavtaler som inntektskilde, men kun til å dekke kostnader til konkret infrastruktur.

I strid med føringer fra Kommunal- og distriktsdepartementet

- Her mener vi derfor at byrådet beveger seg på tynn juridisk is. Og de legger opp til noe som er stikk i strid med Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) sine føringer: I sitt høringsnotat om forslag til endringer i plan- og bygningsloven om fortetting, transformasjon, utbyggingsavtaler mv. av 30. juni 2021 uttaler KDD at verdien av mva som kommunen beholder skal medregnes ved vurderingen av hva den private kan pålegges. Det vises til at private bidrag skal bidra til å løse konkrete infrastrukturbehov. Departementet legger til grunn at kommunen ikke kan forutsette at bruk av justeringsmodellen skal innebære finansieringsbidrag utover det infrastrukturen koster. Departementet mener at det må tas hensyn til slike «inntekter» i tilknytning til utbyggingsavtaler ved endelig fastsettelse av bidraget fra utbygger, sier Bjørkholt.

- Kommunen kan følgelig ikke forutsette et bidrag i form av (en andel av) refundert mva, ut over det som er nødvendig for å dekke kommunens kostnader til å administrere ordningen (i forslaget 2%). Refundert mva må i slike tilfeller komme til fradrag i grunneiers bidrag til kommunal infrastruktur.

- Enten har ikke byrådet fått med seg dette, eller så bryr de seg ikke om hvordan KDD tolker loven. Ingen av alternativene er betryggende, oppsummerer BAHR-advokatene.