SER NÆRMERE PÅ KPA: Artikkelforfatterne er Lise Sofie Stene, Gaute Løchen og Dag Henden Torsteinsen i Advokatfirmaet Grette.
KPA-forslaget senker terskelen betydelig for å utløse rekkefølgekrav
Det har vært mye diskusjon om hvilke konsekvenser den foreslåtte kommuneplanens arealdel vil få for byens boligbygging. Men hvordan vil forslaget påvirke næringsutviklingen i Oslo?
Forslaget inneholder bestemmelser som betydelig
senker terskelen for å utløse rekkefølgekrav, tilsynelatende nå også i
byggesaker. Usikkerheten om kommunens praktisering av dette vil øke risikoen
for gårdeiere, kan drive leieprisene opp og eventuelt føre til tomme
næringslokaler. En slik utvikling vil i så fall være i direkte strid med
kommunens ambisjon om å bidra til næringsutvikling i Oslo.
Svært lav terskel for plankrav og ny
regel om rekkefølgekrav i byggesak
Det er en historie for seg hvordan Oslo
kommune utfordrer rettslige rammebetingelser for bruken av rekkefølgekrav og
utbyggingsavtaler, og hvordan domstolene responderer på det, men det er ikke
fokus her. Det vi vil rette søkelyset mot er (i) hvor beskjedne tiltak som skal
til for å utløse krav om ny reguleringsplan og (ii) at kommunen med KPA-forslaget
synes å ville hjemle rekkefølgekrav om infrastruktur i byggesaker.
Plan- og bygningslovens utgangspunkt er at
reguleringsplan bare kreves for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak
med vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Kommunens utgangspunkt i forslagets
planbestemmelse punkt 3.1 angir derimot at nær sagt alle søknadspliktige tiltak
utløser krav om reguleringsplan. Du må finne et unntak i planbestemmelsene for
å unngå det. I en kommune der plansakene allerede tar i gjennomsnitt 5-6 år, er
dette en spesielt lite utviklingsvennlig tilnærming.
Snirklete bestemmelser, men intensjonen
om mer grunneierfinansiering er klar nok
I allerede regulerte områder –
utenom utviklingsområdene U2 til U6 – vil reguleringsplanen gjelde, også for
eldre planer. Der er rettsstillingen som før, med mindre planen er opphevet
(som utdatert) etter planbestemmelsene punkt 3.3 eller overstyres av
forrangsreglene i punkt 2.3.
I uregulerte områder står det i forslagets
punkt 3.1.2 at det «kan» gis unntak fra plankravet for områder som oppfyller alle
krav i bestemmelsens bokstav a til c. Bokstav a innebærer et dokumentasjonskrav
for at tiltaket ikke har vesentlige virkninger for miljø og samfunn, mens bokstav
b krever at en stedsanalyse viser at tiltaket innordner seg omgivelsene og
oppfyller kvalitetskravene i KPA.
Det er særlig verdt å merke seg vilkåret i
bokstav c: «Behovet for teknisk infrastruktur er vurdert og nødvendig
oppgradering kan sikres ved byggesaksbehandling». Finner kommunen det for
godt å la utbygger slippe full reguleringsprosess for et ordinært
søknadspliktig byggetiltak, må utbygger tilsynelatende likevel regne med en
form for rekkefølgekrav i byggesaken, som enten må oppfylles ved realytelse
(bygge tiltaket selv) eller ved helt eller delvis å finansiere tiltaket gjennom
en kontantytelse/anleggsbidrag. I de fleste byggesaker synes den eneste
praktiske løsningen å være å betale en kontantytelse til kommunen. Det er langt
fra gitt at det er rettslig adgang til en slik tilnærming.
I utviklingsområdene U2 til U6
vil nær sagt alle søknadspliktige tiltak utløse krav om plan. Det er gjort
unntak for tiltak under reguleringsplaner vedtatt etter 23.9.2015, bortsett fra
at arealformålet overstyres av KPA. Men det er et spørsmål hvor stort
utbyggingspotensial det er igjen i disse planene. For de deler av U2, U3 og U5
som ikke er regulert etter september 2015 «kan» det gis unntak fra plankravet
ved bruksendringer og «mindre» byggetiltak, forutsatt at tiltaket oppfyller
samme krav i punkt 3.1.2 som nevnt ovenfor om uregulerte områder, og tiltaket
ikke vanskeliggjør en helhetlig utvikling i tråd med KPA. Det «kan» også gis
unntak fra plankravet for «mindre» byggetiltak i U4 og U6-områdene, så lenge
kravene i punkt 3.1.2 og visse andre vilkår er oppfylt. Her er vi altså tilbake
igjen i samme regime som for de uregulerte områdene, med hjemmel for kommunen
til å kreve rekkefølgekrav/anleggsbidrag i byggesak.
Ett av tiltakene som utløser plankravet i
KPA-forslaget (hvor det «kan gis» unntak) er bruksendringer etter plan- og
bygningsloven § 20-1 bokstav d. Terskelen for å utløse søknadsplikt for
bruksendringer er bevisst satt lav av lovgiver, for å gi kommunen mulighet til
å vurdere den tiltenkte bruken opp mot den godkjente bruken og krav i lov og
plan. Kommuneplanens bestemmelse vil også gjelde for endringer innenfor rammene
av samme arealformål, for eksempel dersom et lokale skal endres fra en type
næringsvirksomhet til en annen. Søknadsplikt for slike bruksendringer gjør at
kommunen får mulighet til å vurdere om den nye bruken medfører nye krav etter
plan- og bygningsloven, som økte krav til klimavennlige løsninger og
bygningstekniske krav i TEK 17. Problemet oppstår når den samme lave terskelen
blir avgjørende for når det utløses plankrav eller krav om anleggsbidrag i
byggesak. Det skal nemlig svært lite til.
Uklart hvordan dette vil praktiseres
Det er uklart hvordan plan- og
bygningsetaten vil hjemle og innrette bidragene til infrastruktur i byggesak,
men terskelen for å kunne kreve anleggsbidrag er trolig ment flyttet til et
nytt lavpunkt. Hvis vi legger godviljen til, er intensjonen at vilkår om
anleggsbidrag i byggesak skal være underlagt den generelle vilkårslæren i
forvaltningsretten som krever en saklig sammenheng mellom vilkåret og
tillatelsen samt at betingelsene må være forholdsmessige i forhold til godet
som oppnås gjennom tillatelsen. Dette er rammebetingelser som likner mye på
rammebetingelser i plan- og bygningsloven § 12-7 og kapittel 17 for
rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler. Men, vil ikke dette først og fremst være
fiskalt begrunnet? Og hvor langt vil Oslo kommune være villig til å teste
yttergrensen for de rettslige rammebetingelsene for anleggsbidrag i byggesak?
Leietakertilpasninger i eksisterende
byggverk - næringsvennlig KPA?
Det er i alles interesse at gårdeiere gjør
investeringer i eksisterende næringsbygg for å opprettholde sysselsetting, unngå
tomme lokaler, bringe nye kvaliteter til nabolag mv. Ofte innebærer tilpasning
av lokaler til nye leietakere, spesielt i de mange flerbrukerbyggene som finnes
i Oslo, bruksendringer. I tillegg må det ofte gjøres søknadspliktige tiltak
etter plan- og bygningsloven § 20-1, og disse fremstår som regel som beskjedne
og ordinære i et flerbrukerbygg. Dersom slike mindre byggetiltak og
bruksendringer skal utløse risiko for/krav om anleggsbidrag i byggesaken, vil
det innebære en stor endring i rammevilkårene for gårdeierne i Oslo. Det kan
også innebære redusert forutsigbarhet for leietakere som vurderer nye lokaler, men
der den nye bruken utgjør en bruksendring eller utløser behov for byggetiltak
av en viss størrelse. Kommunens intensjon synes å være at det også i dette
byggesakssporet må betales for å bidra til infrastrukturutviklingen, men ingen
kan på forhånd vite hva dette vil bli.
Vi er bekymret for de mulige konsekvensene
av dette forslaget, og mener at dette ikke er en god måte å imøtekomme behovet
for utvikling og oppgradering av eksisterende bygningsmasse i Oslo. Det er en
konstruktiv samhandling mellom private og offentlige aktører som gir vellykket
byutvikling. Det er uheldig hvis kommunen i byggesakssporet skal presse
yttergrensene i søken etter mer grunneierfinansiering av infrastruktur. Det hadde
vært en fordel om det pågående lovarbeidet om nettopp grunneierfinansiering av
infrastruktur kunne avklare hjemmelsgrunnlaget i byggesaker, og hvilke grenser
det i så fall skal være underlagt, men forslaget som er på høring nå inviterer
ikke til det. Bransjen fortjener bedre enn å være henvist til enten å svelge
også denne nye kamelen, eller å saksøke staten (etter forgjeves klage) for
ugyldige krav om anleggsbidrag i byggesaker.