Oslo står overfor en
boligkrise og det ønskes samtidig at gjenbruk skal stå sentralt i videre
byutvikling. Statlige føringer og kommunale retningslinjer peker på at en stor
del av veksten skal skje på en arealnøytral måte, samtidig som vi ikke skal
bygge mye høyere oppover eller lengre
ut enn markagrensen.
For å oppnå dette, er det nødvendig å
satse på rehabilitering og transformasjon fremfor å oppføre nye bygg. At nye
utbygginger skal skje via transformasjon istedet for nybygg, gjenspeiles i Oslos
bredere satsing på bærekraft, inkludert løftet om å redusere
klimagassutslippene med 95 % (fra 2009) innen 2030. Ved å prioritere tilpasset
gjenbruk kan man bevare Oslos urbane karakter, redusere miljøpåvirkningen og
fremme vekst. En praktisk og bærekraftig løsning som har vært løftet opp på
agendaen, sammen med andre grep, er å transformere underutnyttede næringsbygg
til boliger i tråd med byens byutviklingsmål. Omstilling til sirkulær økonomi
er ikke bare en viktig strategi i Oslo, men er også et av seks miljømål i
EU-taksonomien.
Kompleks
boligtransformasjon vil på ingen måte alene løse boligkrisen, men vil likevel
kunne tilføre enkelte tiltrengte boliger samtidig som de kan skape et
kunnskapsgrunnlag for den omfattende gjenbruken av eksisterende bygg som skal
foretas fremover. Oslos boligutfordring strekker seg imidlertid lenger enn til
boligtilgang - det handler også om tilgjengelighet og overkommelige priser.
Befolkningsveksten og den begrensede boligmassen har intensivert konkurransen
på markedet, noe som har ført til eskalerende eiendomspriser og leiepriser. For
mange, særlig lavinntektshusholdninger og førstegangskjøpere, er det fortsatt
utfordrende å skaffe seg en bolig til en overkommelig pris.
For å løse denne krisen
kreves det nytenkende og omfattende strategier. Oslo må satse både på bygging
av nye boliger og tilpasset gjenbruk av eksisterende strukturer for å møte den
økende etterspørselen. Våre undersøkelser har imidlertid avdekket betydelige
barrierer som står i veien for de rene konverteringsprosjektene, som er del av
dette. Utdatert regelverk, fragmentert byråkrati og høye kostnader gjør
ombygging til en utfordring for utbyggere og arkitekter.
Denne artikkelen
oppsummerer første fase av et innovasjonsprosjekt finansiert av DOGA med Designdrevet innovasjonsprogram (DIP). Prosjektet er et samarbeid
mellom InnoArch, Comte Bureau,
advokatfirmaet Haavind og sentrale aktører i det norske økosystemet for
byutvikling, deriblant Sequoia, Vedal,
FERD, USBL, Linstow, Ageco og Birk
& Co. Ved å innlemme innsikt fra arkitekter som Grape og Atelier Oslo,
executive-master students’ at AHO, ingeniører, kommunale
representanter og bransjeledere som Norsk
Eiendom, søker initiativet å identifisere barrierer for adaptiv gjenbruk og
utvikle praktiske, gjennomførbare løsninger for å frigjøre Oslos potensial for
bærekraftig og inkluderende byvekst.
Misforhold mellom regelverk/normer
og virkelighet
Et tilbakevendende problem
blant interessentene er det store gapet mellom eksisterende regelverk og
realitetene i eldre bygninger. TEK17,
Norges tekniske byggestandard, er utformet for nybygg og tar ikke hensyn til de
unike utfordringene som finnes i eldre bygninger.
Interessentene opplever
også mulighetene for dispensasjon etter pbl. § 19-2 som uforutsigbare og
vanskelig å ta hensyn til i planleggingen.
"Tilpasning av eldre kontorbygg til kravene i TEK17 er ofte en krevende
prosess," forklarer Frida Nilsen, arkitekt i Sequoia. "En gjennomgående utfordring er dype
bygningskropper, som i kombinasjon med ønsket om gjennomgående enheter som
sikrer både stille side og tilstrekkelig dagslys, gjerne er vanskelig å få til
uten å gjøre større konstruktive endringer."
Gjennomgående forteller aktørene at det
kan være vanskelig å oppfylle krav til universell utforming. Ettermontering av
moderne funksjoner som isolasjon, lydisolering og heiser krever ofte betydelige
strukturelle endringer, noe som øker kostnadene og gjør det vanskeligere å
overholde regelverket. I tillegg er det spesielt utfordrende for historiske
bygninger å oppnå moderne standarder for energieffektivitet, ettersom
regelverket ofte begrenser endringer av vinduer, fasader og isolasjon.
Denne skjevheten øker risikoen,
eskalerer kostnadene og forlenger prosjektets tidslinjer, noe som gjør mange
transformasjonsprosjekter økonomisk ugjennomførbare. Utbyggere gir ofte opp
slike muligheter på grunn av kompleksiteten ved å navigere gjennom disse
barrierene. I stedet for å fremme bærekraftig byutvikling, favoriserer TEK17s
rigiditet utilsiktet riving og nybygg - mindre miljøvennlige alternativer som
undergraver Oslos bærekraftsmål.
For hva menes egentlig med god bokvalitet, og hvem definerer
dette? Det er verdt å nevne at de fleste eldre bygårder i Oslo ikke
tilfredsstiller dagens TEK17 krav. Blir bokvaliteten egentlig forringet ved at
man dispenserer fra kravene i TEK17?
Andre utfordringer er å avsette nok
kvadratmeter til uteområder - et ideal fra modernismen - i og med at
tomtegrenser og eksisterende bygningskropp setter premissene. Kravet til
uteoppholdsareal følger av utearealnormen fra plan- og bygningsetaten i Oslo
kommune.
Plan- og bygningsloven § 31-4: underutnyttet potensial
Flere av våre respondenter
peker på at plan- og bygningsloven § 31-4, hvor kommunen kan gi helt eller
delvis unntak fra tekniske krav i eksisterende byggverk, kan være en løsning.
Denne bestemmelsen har ny ordlyd fra 01.01.23, og er utformet for å gi fleksibilitet
for transformasjonsprosjekter ved å tillate unntak fra moderne standarder. Den
fremstår underutnyttet på grunn av begrenset bevissthet, manglende
retningslinjer, samt inkonsekvent kommunal praksis.
"Utviklere
og arkitekter ser ut til å ha en begrenset forståelse av § 31-4, og de som
faktisk forstår den, opplever usikkerhet rundt hvordan den vil bli
tolket," sier Knut Olav Wik-Klokk
fra Sequoia.
Mens noen saksbehandlere
samarbeider med utbyggere for å finne praktiske løsninger, håndhever andre
TEK17 strengt, uten å ta hensyn til intensjonen med § 31-4. Det er også et
betydelig sprik i praksis på når det gis dispensasjon etter pbl. § 19-2 og når §
31-4 benyttes. Denne inkonsekvensen skaper en "lotterieffekt", der
utfallet avhenger mer av saksbehandleren enn av prosjektets kvaliteter, noe som
undergraver tilliten og hindrer investeringer.
Barrierer mot fremgang: En oppfordring til forbedring av Oslos
planprosesser
Det er en velkjent
utfordring for utbyggere og arkitekter å navigere i Oslos planbyråkrati, men
det fremstår som at det er systemets ineffektivitet, og ikke menneskene i
systemet, som er årsaken til dette. De komplekse prosessene i Plan- og
Bygningsetaten (PBE), Byantikvaren og Bymiljøetaten skaper ofte hindringer som
motvirker innovasjon og investeringer. Disse utfordringene skyldes ikke
manglende innsats fra de involverte fagpersonene, men snarere behovet for et
mer samordnet og effektivt system.
"Motivasjonen og incentivene må være større enn risikoen og ressursene
som kreves for å gå gjennom det", sier Hans
Brenni fra Vedal, og peker på den kumulative effekten av forsinkelser,
fragmenterte prosesser og inkonsekvent håndtering av saker. Disse problemene
gjør det vanskelig for utviklere å opprettholde fremdriften og entusiasmen for
transformative prosjekter.
Et av de største problemene
er ventetiden på forhåndskonferanser, som er avgjørende for å stake ut
retningen for et prosjekt, og som kan strekke seg opp til 12-14 uker. I løpet
av denne tiden forverres problemet av dårlig kommunikasjon mellom etatene, noe
som fører til motstridende krav som tvinger utviklerne til kostbare og
tidkrevende revisjoner.
"Adaptive gjenbruksprosjekter har allerede nok av utfordringer",
påpeker Sachiko Holmsen fra Birk & Co. "Når ineffektivitet og dårlig kommunikasjon kommer i tillegg, blir det
nesten umulig å få til økonomisk og driftsmessig gjennomførbarhet."
Disse prosjektene, som er avgjørende for en bærekraftig byutvikling, rammes
ofte hardest av slike systemiske mangler.
Fleksibilitet i struktur eller regelverk er avgjørende
Bygninger som er utformet
med tanke på tilpasningsdyktighet
eller regelverk som legger til rette for kreative
løsninger for eldre strukturer - er avgjørende for vellykkede transformasjoner.
Moderne teknologi som kunstig belysning, avansert ventilasjon og
energieffektive ettermonteringer bør også tas i bruk for å overvinne
strukturelle begrensninger. Ved å innpasse disse tilnærmingene kan Oslo
frigjøre potensialet i den eksisterende bygningsmassen.
Behovet for utdanning og tillit til regelverket
Et annet viktig funn er at
det er et behov for løpende oppdatering i kommunale instanser om nye lover og
nye forskrifter som kommer inn. Manglende kjennskap til og retningslinjer for
bruk av disse kan føre til beslutninger som forsinker eller kompliserer
endringsprosjekter. Bedre opplæring og kommunikasjon om hensikten med og
fleksibiliteten i regelverket, for eksempel plan- og bygningsloven § 31-4, kan
gjøre kommunale saksbehandlere i stand til å ta informerte beslutninger som
støtter adaptiv gjenbruk.
Oppdatering på nye
retningslinjer og krav er avgjørende for både saksbehandlere og arkitekter.
Saksbehandlere må tolke loven fleksibelt, mens arkitekter trenger praktisk
kunnskap om hvordan man navigerer i komplekse regelverk. "Det er ofte like viktig å forstå regelverket
som å kunne designe", sier Jonas Norsted, arkitekt ved Oslo Atelier.
En
fortelling om to byer: Hva Oslo kan lære av Drammen?
Drammen,
selv om det er en mindre by, tilbyr en alternativ tilnærming til byplanlegging
sammenlignet med Oslo, som står overfor utfordringer med fragmenterte prosesser
og byråkratisk ineffektivitet. Ifølge flere interessenter tilbyr Drammen en mer
strukturert og samarbeidsorientert planleggingsmodell. Tilnærmingen inkluderer
å gi utbyggere tidlig og detaljert veiledning, noe som bidrar til å redusere
usikkerhet og avklare krav før søknadene sendes inn.
I Drammen har utbyggere tilgang til et
sentralisert støttesystem med ett enkelt kontaktpunkt som legger til rette for
kommunikasjon mellom avdelingene. Dette systemet bidrar til å unngå
motstridende retningslinjer og gir en mer forutsigbar godkjenningsprosess.
"I Drammen har vi tilgang til en prosjektkoordinator som hjelper oss med
å navigere i systemet og gir en tydelig tjenestebeskrivelse av hva vi skal
levere," forklarer Ole-Jorgen Nornes-Moen fra Vedal. Denne typen
strukturert støtte gjør det mulig for utbyggere å tilpasse prosjektene sine til
myndighetskrav uten betydelige forsinkelser eller forvirring.
Lære av internasjonale eksempler
Norske byer har gjort store
fremskritt når det gjelder å støtte adaptiv gjenbruk, men erfaringer fra byer
som Stockholm, Barcelona og Lisboa gir verdifull innsikt som kan forbedre
transformasjonsarbeidet i Oslo.
"Stockholms praksis ved utbygging av
loft og påbyggsprosjekter på eksisterende bygningsmasse viser hvordan man kan
balansere gjeldende lovkrav med bevaringen av eksisterende strukturer. Nybygget
og fellesarealene tilpasses dagens regelverk, mens mesteparten av den
eksisterende bebyggelsen holdes utenfor kravene i nåværende forskrifter", sier Erik Harstad fra Sequoia. TEK17 er utviklet med
tanke på nybygg, ikke eldre bygg og konverteringsprosjekter.
Barcelona har
strømlinjeformet godkjenningsprosessene sine og tilbyr økonomiske insentiver,
som subsidier og skattelettelser, for å kompensere for de høye kostnadene ved
konvertering. Selv om Oslo drar nytte av Enovas programmer for energieffektiv
oppussing, kan bredere og mer målrettede insentiver gjøre
transformasjonsprosjekter mer økonomisk levedyktige og tiltrekke seg større
investeringer.
Lisboas suksess med
offentlig-private partnerskap viser hvor viktig det er med samarbeid mellom
kommuner og utbyggere. Ved å fremme felles mål og delt ansvar har Lisboa
redusert risikoen og oppmuntret til innovative transformasjonsprosjekter. Oslo
kan styrke slike partnerskap for å oppnå lignende resultater.
Amsterdams fokus på
prinsipper for sirkulær økonomi, som prioriterer gjenbruk fremfor riving, er i
tråd med Oslos bærekraftsmål, inkludert løftet om å redusere
klimagassutslippene med 95 % innen 2030. Oslo kan imidlertid innlemme disse
prinsippene ytterligere i byplanleggingspolitikken for å fremme bærekraftige
transformasjonsprosjekter.
Ved å forbedre regelverket,
utvide de økonomiske insentivene og fremme offentlig-privat samarbeid kan Oslo
bygge videre på den eksisterende innsatsen og utnytte det fulle potensialet som
ligger i adaptiv gjenbruk for å nå sine ambisjoner om bærekraftig byutvikling
og bærekraft.
Kartlegging av Oslos vei fremover
For å nå sine
transformasjonsmål og utnytte det fulle potensialet i den eksisterende
bygningsmassen, må Oslo fokusere på målrettede politiske reformer. Disse
funnene fremhever viktige områder der det er behov for forbedringer, og legger
grunnlaget for løsninger som vi vil jobbe videre med i de neste fasene av dette
prosjektet.
● Tekniske standarder: Fleksible,
kontekstsensitive byggestandarder er avgjørende for å tilpasse eldre bygninger.
Ved å forbedre det eksisterende regelverket vil vi sikre at det tar hensyn til
de unike begrensningene som gjelder for ombyggingsprosjekter, og fremme
praktisk gjennomførbarhet.
● Tydeliggjøring og kommunikasjon av plan- og bygningsloven § 31-4: Per dags dato er det mye risiko og uklarhet rundt bruken av denne
bestemmelsen. Utbyggere trenger forutsigbarhet med tanke på hvilke
dispensasjoner det er sannsynlig å få innvilget. Det er nødvendig med
retningslinjer som gir en større konsistens i tolkningen og anvendelsen av
bestemmelsen.
● Strømlinjeformede godkjenninger:
Sentralisert støtte og raskere, tydeligere godkjenningsprosesser - slik som i
Drammen - kan minimere forsinkelser og gi forutsigbarhet for
transformasjonsprosjekter. Proaktiv veiledning bør erstatte fragmentert
saksbehandling.
● Balanserte regler for kulturarv: Ved å
justere regelverket slik at det balanserer kulturminnevern med praktiske behov
for gjenbruk, kan man oppmuntre til revitalisering av eldre bygninger samtidig
som man respekterer deres historiske betydning.
● Raskere saksbehandling: Ved å
innføre hurtigprosesser for enkle transformasjonsprosjekter kan man redusere
ventetiden betraktelig og skape fremdrift i arbeidet med adaptiv gjenbruk.
● Lære av internasjonale eksempler: Ved å
trekke veksler på internasjonale eksempler der skreddersydde standarder,
økonomiske insentiver og offentlig-private partnerskap har utløst potensialet i
adaptiv gjenbruk, kan Oslo få en velprøvd metode for å forbedre sine
retningslinjer og støtte transformasjonsprosjekter på en bedre måte.
Veien videre
Oslo står ved en korsvei.
Byens ambisjon om å forvandle ubrukte kontorlokaler til boliger er en praktisk
løsning på boligkrisen og et viktig skritt i retning av å nå byens
bærekraftsmål. Dersom slik transformasjon kan gjennomføres, vil man også få mye
relevant kunnskap for øvrig gjenbruksarbeid i byen. Men utdaterte reguleringer,
trege byråkratiske prosesser og høye kostnader fortsetter å bremse fremdriften.
Spørsmålet er nå om Oslo
kan levere på visjonen om å basere byutviklingen på transformasjon. For å komme
videre må utviklere, arkitekter, beslutningstakere og byplanleggere komme
sammen for å ta tak i disse problemene og utforske praktiske løsninger.
[Den 9. januar 2025
inviterer vi alle interessenter til en workshop
for å finne praktiske løsninger som kan gjøre adaptiv gjenbruk mer
gjennomførbart. Denne workshopen gir en unik mulighet til å adressere barrierer
direkte og i fellesskap utvikle en plan for å frigjøre Oslos fulle potensial.]
Artikkelforfatterne er Joana Sá Lima fra Comte Bureau, Henrik Taubøll og Julie Moi fra Advokatfirmaet Haavind.
