Jordskred og flom: Hvem har ansvar for å sikre mot Hans’ herjinger?

6. august 2023 oppgraderte NVE farevarsel for flom, jord- og flomskred fra oransje til rødt for deler av Sør-Norge.

Meteorologisk institutt har utstedt varsel om ekstremt mye regn på rødt nivå. Dette kan bli den kraftigste nedbøren på 25 år og kan føre til omfattende konsekvenser og skader. Flere kommuner har satt krisestab.

Uklar ansvarsfordeling

For nybygg og større ombygginger bestemmer plan- og bygningsloven at sikring skal være på plass for at tiltaket skal kunne gjennomføres. Dette følger blant annet av lovens § 11-8 (om hensynssoner), § 28-1 og krav i teknisk forskrift (TEK). Blir ikke nødvendige sikringstiltak etablert, så skal byggesøknaden avslås.

Men for skredsikring av eksisterende bebyggelse er det mer uklart hvordan ansvaret er fordelt og hva ansvaret består i. Klimautviklingen har medført at eksisterende bygg utsettes for tøffere påkjenninger nå enn da de ble oppført. NVE, kommunen og grunneier har alle et ansvar for skredsikring av eksisterende bygg. Men hvordan er ansvaret fordelt?

Sivilbeskyttelsesloven §§ 14 og 15 om kommunens beredskapsplikt, pålegger kommunen en plikt til å kartlegge og analysere risikoen for skred og å ha en beredskapsplan for dette. Men loven pålegger ikke kommunen å foreta konkrete forebyggende skredsikringstiltak.

Naturskadeloven § 20 bestemmer at kommunen skal treffe forholdsregler mot naturskader slik det er bestemt i plan- og bygningsloven, samt «nødvendige sikringstiltak». Ordlyden synes å pålegge kommunen et ansvar for forebyggende tiltak, men rettspraksis og teori har lagt til grunn at bestemmelsen ikke gir kommunen en plikt til å skredsikre alle steder der det kan utløses skred. Det må foreligge en overhengende fare. Bestemmelsen gjelder derved avvergelse av skade/redningsaksjon, og ikke ren forebygging av skade.

Etter lov om naturskadeforsikring dekker en alminnelig brannforsikring også skade på bygg grunnet naturskader, herunder skred og flom. Men ordningen dekker bare til en viss grad skade på tomt og kostnader knyttet til relokalisering. Eventuell evakuering er det politiet som har ansvar for, mens kommunen skal skaffe midlertidig bolig etter sosialtjenesteloven § 27. Kommunen har imidlertid ikke ansvar for å dekke kostnadene til evakuering av den enkelte, så her beror det på den enkeltes boligforsikring hva som blir dekket.

Om naturskadeerstatningsloven

Naturskadeerstatningsloven regulerer ansvaret til Statens Naturskadefond, men disse yter ikke tilskudd til sikringstiltak. Dette ansvaret er det NVE som har.

Kommunene kan søke NVE om tilskudd til skredsikring. NVE vil foreta en vurdering og prioritere prosjekter basert på ulike kriterier som for eksempel graden av fare, konsekvenser og fare for liv og helse. Kommunen dekker selv den såkalte «distriktsandelen», som utgjør 20 %. Kommunen kan, med hjemmel i naturskadeloven § 24, kreve at grunneier dekker en andel av kommunens kostnad. Sikringsarbeidet kan kommunen eller private grunneiere utføre selv og deretter søke om bistand, eller så kan NVE utføre arbeidet på vegne av kommunen.

I Meld. St. 15 (20111-2012) – Hvordan leve med farene – om flom og skred, står det ganske betegnende:

Det har i flere sammenhenger blitt stilt spørsmål om hvem som har ansvaret for sikring av eksisterende bebyggelse som ligger utsatt for naturfare, når dette avdekkes i etterkant av utbyggingen og ingen direkte kan lastes for at sikring ikke var gjennomført. Det grunnleggende ansvaret for å beskytte egen eiendom ligger på den enkelte. Det finnes likevel ingen lovfestet plikt til sikring mot naturskade for eiere av fast eiendom. De har heller ikke rettskrav på bistand til sikring fra det offentlige. Dette skyldes antakelig at det for eksisterende bebyggelse ikke finnes noen lovfestede krav til sikkerhet mot flom- og skredskader, slik det gjør for nybygg i plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. Kommunene har hjemmel til å nedlegge bygge- og deleforbud med bakgrunn i naturfare, men det finnes ingen regler som gjør det forbudt for folk å bo eller oppholde seg i områder med flom- eller skredrisiko, med unntak av tilfeller der politiet har pålagt evakuering med hjemmel i politiloven § 7 andre ledd. Det finnes følgelig ingen regler som gir krav om gjennomføring av sikringstiltak som en forutsetning for fortsatt beboelse eller opphold i områder med risiko for naturskader.

Av meldingen går det frem at departementet mener det er viktig at ansvarsforholdene knyttet til gjennomføring av sikringstiltak for eksisterende bygg er så klare som mulig og at man vil igangsette et lovgivningsarbeid for å klargjøre dette.

Et slikt forslag kom i Gjerdrum-utvalgets andre delrapport (NOU 2022:3 – På trygg grunn), som i fjor var på høring. Her foreslås det at ansvarsfordelingen forankres i en ny lov for naturskadesikring. I lovforslaget fastslås at det nedfelles at det er grunneiers ansvar å sikre sin eiendom mot naturskade. Dette er ingen utvidelse av det ansvaret grunneier har i dag. Det pålegger heller ikke grunneier en alminnelig plikt til å foreta sikringstiltak, men grunneier skal informere kommunen dersom det foreligger sikringsbehov. Kommunen skal informere staten v/NVE. Når det gjelder statens ansvar foreslås at: «Staten har ansvaret for å iverksette sikringstiltak der det er nødvendig for å avverge overhengende fare for menneskeliv eller skader på større verdier umiddelbart før, under eller rett etter en flom- eller skredhendelse.» Det er neppe mer enn en kodifisering av det ansvaret det offentlige har i dag etter reglene om sivilbeskyttelse, og dekker ikke forebyggende sikringsarbeid.

Da blir det grunneier som primært må besørge og bekoste det forebyggende sikringsarbeidet, med mulighet om å søke begrensede midler fra NVE. Sikringsarbeid er kostbart, og antakelig noe mange grunneiere ikke har mulighet til å betale for. Da kan nødvendig forebyggende arbeid lide. Behovet for sikringstiltak vil øke fremover. Ikke bare fordi faregraden øker med klimautviklingen, men også fordi EUs taksonomi for bærekraftig aktivitet vil favorisere forsikringsselskaper og banker som forsikrer og låner ut til bygg som er klimatilpasset. Forsikrings- og låntakerne vil få bedre vilkår. Enkelte grunneiere kan miste muligheten til markedsbasert forsikring og lånebetingelser dersom sikringstiltak ikke er gjennomført.

Er det rimelig at grunneier selv skal stå for hovedtyngden av kostnadene til sikringstiltak som er en konsekvens av en klimautvikling vi sammen er ansvarlige for? Burde det heller vært en form for spleiselag for eksempel etter mønster av Statens naturskadefond? Lovforslaget fra Gjerdrum utvalget ligger nå til behandling hos Olje- og og vi får anta dette er et av spørsmålene de vurderer.

Artikkelforfatteren er advokat i Advokatfirma BAHR