Nå er det snart to år
siden Norges Bank besluttet sin tredje doble renteheving på like mange måneder,
og med det økte styringsrenten fra 0,75 prosent i juni 2022 til 2,25 prosent i september
2022. Et år tidligere, i begynnelsen av september 2021, var styringsrenten på
0,0 prosent. Den hittil siste rentehevingen kom i desember 2023, og styringsrenten
har siden det stått på 4,50 prosent.
Renteøkningene har hatt
store konsekvenser – og da særlig for byggebransjen. Høye utlånsrenter hos
bankene har, i kombinasjon med økte materialpriser, medført at mange
byggeprosjekter er satt på hold i påvente av bedre tider – også prosjekter som
kan ha kommet så langt at tiltakshaver har omsøkt og fått rammetillatelse. Vi
går nå inn i periode hvor tillatelser som ble gitt i 2021 og første del av 2022
risikerer å bortfalle. Dette gir fornyet aktualitet til problemstillinger knyttet
til rammetillatelser og fremdrift, eller mangelen på sistnevnte. Hvor lenge kan
man vente før en rammetillatelse bortfaller? Må man foreta aktive grep for å
holde en rammetillatelse «i live»? Og kan en eventuell beslutning fra PBE om
bortfall av rammetillatelse påklages?
Et kortvarig vern mot
nye arealplaner og krav
En første problemstilling, som nok er
kjent for mange, knytter seg til tilfeller der det er gitt rammetillatelse, men
hvor byggestart lar vente på seg. Hvor lenge kan utbygger vente, uten å
risikere at tillatelsen bortfaller? Utbygger risikerer her at tillatelsen
bortfaller tre år etter at den er gitt, dersom det aktuelle tiltaket
ikke er «satt i gang». Dette følger av plan- og bygningsloven § 21-9. Vi nevner
at 3-årsfristen løper fra tidspunktet for endelig vedtak – dvs. fra
vedtak i klageinstansen, dersom et vedtak om byggetillatelse påklages. Fristen må
avbrytes innen utløpet av samme dato, tre år senere.
Formålet med bortfallsreglene er å sikre
at byggetillatelser realiseres. Tanken er at byggetillatelser som blir liggende
ubenyttet, kan vanskeliggjøre arealplanlegging.
Dersom tiltaket ikke er igangsatt innen
tre år etter at tillatelse ble gitt, må tiltakshaver altså søke om tillatelse
på nytt. Dette kan velte et prosjekt. Som kjent har man rettskrav på å få
godkjent en rammesøknad som er i tråd med lov og planverk, jf. pbl. § 21-4. Ved
bortfall risikerer man at endringer i lov, forskrift eller kommunalt planverk,
som har kommet til i tiden etter opprinnelig vedtakstidspunkt, gjør at den
byggeretten man en gang hadde, nå vil fordre dispensasjoner og velvilje hos
kommunen. En ny søknadsprosess vil i praksis også kunne medføre en betydelig
forsinkelse i prosjektet.
Et sentralt spørsmål for utbyggere er
derfor hva som kreves for at et tiltak skal anses «satt i gang» i plan-
og bygningslovens forstand. La oss si at tiltakshaver/byggherre har engasjert
en totalentreprenør til å prosjektere og utføre det omsøkte
tiltaket/prosjektet. Gode grunner skulle vel da tilsi at det burde være
tilstrekkelig at totalentreprenøren har påbegynt og fakturert for sine
kontraktsarbeider – og at utbygger/byggherre har betalt ham for dette?
Et svar fordrer at man går konkret til
verks, men som et minimum kreves det at det er gitt igangsettelsestillatelse
hvor det er nødvendig, og at den fysiske utførelsen er påbegynt. Med
andre ord er det ikke tilstrekkelig at det er utført arbeider av mer
forberedende karakter, slik som f.eks. å renske tomten. At man har hatt
betydelige utlegg til entreprenør er heller ikke et «frikort»; for eksempel vil
ikke detaljprosjektering – som normalt vil ligge innenfor ovennevnte
totalentreprise – vil være tilstrekkelig. Oppføring av grunnmur/fundament vil
nokså klart oppfylle vilkåret, mens grunnarbeider trolig befinner seg i en
mellomstilling – her vil omfanget av arbeidet være avgjørende. Utgraving av
byggegrop vil normalt ikke være tilstrekkelig, mens mer omfattende
grunnarbeider vil være tilstrekkelig.
Departementet har tidligere uttalt at et
tiltak må anses å være satt i gang dersom fundament eller grunnmur er oppført.
Vi mener terskelen i konkrete tilfeller kan legges lavere enn dette. Skillet
mellom fysiske arbeider og for eksempel detaljprosjektering fremstår som dårlig
begrunnet i lys av de formål den aktuelle lovbestemmelsen er ment å ivareta,
nemlig ønsket om realisering av de byggetillatelser som er gitt. Hvorfor skulle
detaljprosjektering være utilstrekkelig, når utførelsen av dette arbeidet er
like nødvendig som utførelsen av det prosjekterte fundamentet?
Nettopp påbegynte grunnarbeider var tema i
en sak fra Ytre Follo tingrett. I tiltaket var det gjort uttak av 200 kubikkmeter masse, utført graving av grøft på 40-45 meter og lagt kabler. Kostnadene til
dette arbeidet var om lag 5 % av de totale kostnadene i prosjektet. Retten kom
til at dette var tilstrekkelig for at arbeidet måtte anses satt i gang.
Hva med større byggesaker, for eksempel saker
som omfatter flere boligbygg og parkeringskjeller; stilles det da krav om
fysiske arbeider knyttet til hvert av byggverkene? Eller vil det være nok, for
å holde rammetillatelsen i hevd også for blokkene, å igangsette arbeidene med
parkeringskjelleren? Også dette har departementet uttalt seg om: Kravet om påbegynte
fysiske arbeider knytter seg til rammetillatelsen, og ikke det enkelte bygg. Det
er altså ikke et krav om fysisk oppstart på alle byggverk innen tre år fra
innvilget rammesøknad. Utbyggere må imidlertid være oppmerksomme på at dersom
prosjektet er delt opp i flere, ulike rammetillatelser, løper det
individuelle frister for hver enkelt tillatelse. For eksempel: Dersom det er
gitt en egen rammetillatelse for vei- og VA-arbeider, anses ikke tiltaket «satt
i gang» ved at man har påbegynt de fysiske arbeidene med oppføringen av en
boligblokk, selv om de to tillatelsene gjelder samme prosjekt.
Et annet interessant spørsmål knytter seg
til tilfeller der utbygger iverksetter arbeider på byggeplassen, men hvor en
nabo, eller kommunen selv, hevder at arbeidene er igangsatt for sent. Kommunen
vil i slike tilfeller normalt kunne trekke tilbake utstedt
igangsettingstillatelse og ilegge et pålegg om stans. Disse vedtakene kan
påklages, og det vil normalt ta en del tid å få saken endelig klagebehandlet.
Hvis vi forutsetter at arbeidene ble lovlig iverksatt: Hva skjer dersom
treårsfristen utløper i den perioden klagen ligger til behandling, og
stansingspålegget medfører at utbygger ikke får utført tilstrekkelige arbeider
til å avbryte fristen? Både departementet og Gulating lagmannsrett har lagt til
grunn at treårsfristen kan anses avbrutt (ikke suspendert), dersom det er
hindringer utenfor tiltakshavers kontroll som er årsaken til at det ikke er
gjort tilstrekkelig arbeid i prosjektet til å avbryte fristen. Nevnte situasjon
må etter vårt syn regnes som et slikt tilfelle, slik at det ikke er grunnlag
for bortfall av tillatelsen.
Fremdriften i prosjektet
Å igangsette de fysiske arbeidene i tide
er med ord nødvendig, men det samtidig ikke tilstrekkelig: En
tillatelse vil falle bort også dersom tiltaket «innstilles» i mer enn to år, se
pbl. § 21-9 første ledd annet punktum.
For å unngå at tiltaket anses innstilt i
en toårsperiode, må utbygger sørge for at det er en reell fremdrift i
prosjektet. Det er lite praksis knyttet til hvor stor byggeaktivitet som
kreves, men kommunal- og distriktsdepartementet har i en uttalelse fra 2018
gitt uttrykk for at det kreves at det utføres arbeid som rent faktisk bidrar
til fremdrift med sikte på fullføring innen rimelig tid. At slike arbeider kan
være relativt omfattende, endrer ikke departementets standpunkt. Departementet
forankrer sitt synspunkt i formålet med nevnte toårsfrist; at et tiltak eller
en eiendom ikke skal stå halvferdig over lang tid. Vurderingen av om et tiltak
er innstilt over lengre tid har et klart skjønnsmessig preg, og vil – i tillegg
til det ovennevnte – bero på bl.a. byggeprosjektets omfang og overordnede tidsramme.
I dette ligger det et betydelig argumentasjonsrom.
I klartekst: Bestemmelsen om bortfall skal
sikre at byggetillatelser realiseres, men forbyr ikke at det tar tid fra et
prosjekt påbegynnes til det er ferdig, så lenge det ikke innstilles i mer enn 2
år. Et sentralt tema vil selvsagt bli hvilke arbeider som har blitt utført, og
hva som kan fremskaffes av dokumentasjon for dette.
Følgefeil, riving og betydelige kostnader for tiltaket
Konsekvensene av bortfall kan som nevnt
være betydelige, og eventuelt bortfall vil jo påvirke utbyggers/tiltakshavers
rettigheter. Man skulle da kanskje tro at plan- og bygningsmyndighetenes
beslutning om bortfall kan påklages som et enkeltvedtak? Til manges
overraskelse er svaret nei; beslutningen er ikke å anse som et enkeltvedtak, og
kan dermed ikke påklages. Virkningen av fristoverskridelsen er ugyldighet, og
denne følger direkte av loven. En inngangsport til rettslig prøving av
beslutningen kan imidlertid være å inngi en (ny) søknad om
igangsettelsestillatelse; søknaden vil bli avslått grunnet bortfalt ramme, og
dette avslaget kan påklages på vanlig måte. Normalt vil en rettslig prøving
ikke være særlig praktisk, men det kan tenkes i enkelte større prosjekter.
Det vil heller ikke kunne være en løsning
å be kommunen om en utsatt frist; kommunen vil ikke ha lovhjemmel til å gi slik
utsettelse. I praksis kan det skje at bygningsmyndighetene gir slik
«utsatt frist» – enten formelt eller i handling. For eksempel kan det være at
kommunen, ved behandling av søknad om igangsettingstillatelse for
grunnarbeider, ikke noterer seg at tre- eller toårsfristen allerede er
overskredet, og dermed innvilger søknaden om igangsettingstillatelse. Dersom
nabo, kommunen selv eller andre deretter blir oppmerksom på, og påpeker,
fristoverskridelsen, oppstår flere spørsmål: Hva blir utfallet for tiltaket og
tiltakshaver? Kan og skal kommunen trekke tilbake igangsettingstillatelsen, og
gi pålegg om stans? Hva med arbeidene som har blitt utført under denne igangsettingstillatelsen,
og som tiltakshaver har utført og bekostet i «god tro» – må de rives?
Råd
Byggetillatelser har en begrenset levetid,
og en utbygger må iverksette aktive grep for at tillatelsen ikke skal
bortfalle. Utbyggers byggerett er betinget, og vernet mot nye krav er – i
fravær av reell fremdrift – nokså kortvarig. At reglene praktiseres med et
skille mellom fysiske arbeider og for eksempel prosjektering, er heller ikke
intuitivt. Reglene foranlediger et behov for å sikre løpende dokumentasjon på
de arbeider som eventuelt har funnet sted. Dersom man nærmer seg ovennevnte
tre- eller toårsfrister, bør man som utbygger gjøre en fornyet vurdering av
prosjektet, kommersielle forhold og eventuelle nye tekniske krav og nytt
planverk. I en del situasjoner kan tiltakshaver være tjent med å få utført noe
prosjektering og igangsatt nødvendige arbeider for å holde liv i prosjektet
fremfor å måtte begynne på nytt. Hvorvidt man bør vente eller ei, beror på
blant annet markedsutsikter, tomtelånsbetingelser, eventuelle nye arealplaner
mv. Dersom situasjonen derimot er at man allerede har overskrevet en av
fristene, bør førsteprioritet være å sammenstille den dokumentasjon man har på
utførte fysiske arbeider, og redegjøre for dette overfor bygningsmyndighetene.
Artikkelforfatterne er Matias Apelseth, assosiert
partner i CMS Kluge Advokatfirma, og Knut Seemann-Berg, advokatfullmektig i CMS Kluge Advokatfirma.
