Rekkefølgekrav – en utbyggingsskatt?

Artikkelforfatterne er partner Kristian Korsrud og partner Anders Evjenth i Advokatfirmaet Hjort.

Det er nødvendig at tekniske anlegg (veger, VA-anlegg, grøntanlegg mv.) og sosiale tjenester (skoler, barnehage osv.) har tilstrekkelig kapasitet til å betjene transformasjons- og utbyggingsområder. Det følger av plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 at kommunen i reguleringsplan kan fastsette bestemmelser om rekkefølgekrav «…i nødvendig utstrekning». Tilsvarende gjelder for bestemmelser til kommuneplanens arealdel. Samme begrensning følger også av plan- og bygningsloven § 3-1 tredje ledd hvor det fremgår at forutsetninger for gjennomføring av arealplaner «….ikke skal være mer omfattende enn nødvendig.». Det kan av bestemmelsene utledes at det forutsettes at det er planfaglig sammenheng mellom utbyggingen og rekkefølgetiltaket, samt at det er mer enn et teoretisk behov for tiltaket, dvs. behovet for rekkefølgetiltaket må ha en viss intensitet.

Kommunen kan ikke pålegge utbyggerne å realisere rekkefølgetiltakene, men praksis viser likevel at utbyggere gjennom utbyggingsavtaler helt eller delvis finansierer oppfyllelsen av rekkefølgekravene – enten ved selv å etablere tiltakene eller ved økonomiske bidrag.

Der utbyggingsverdiene- og interessene er store er det vår erfaring at rekkefølgekravene flere steder går ut over de begrensninger som kan utledes av loven. Vårt inntrykk er at mange kommuner ser på rekkefølgekrav som en viktig finansieringskilde for utbygging av kommunale tjenester og infrastruktur, uten at disse tiltakene er tilstrekkelig forankret i de behov utbyggingen utløser. Enkelte kommuner ser ut til å fastsette rekkefølgekrav ut fra hvilke tiltak det er mulig å få finansiert som følge av at et område likevel bygges ut, fremfor å vurdere hvilket konkrete behov utbyggingen utløser. Eksempler på dette kan være krav om etablering av parkanlegg før utbygging av et industriområde eller at et kjøpesenter utløser krav om idrettshall. I tillegg ser vi eksempler på rekkefølgekrav hvor behovet for tiltaket kun kan forankres teoretisk, dvs. at behovet er svært lite intensivt. F.eks. vil all utbygging i praksis føre til økt trafikk uten at det innebærer at det er nødvendig for enhver utbygging i området at det fastsettes rekkefølgekrav knyttet til oppgradering av hovedveisystem, kollektivtransport osv. Selv kommunene vil trolig innrømme at det er fastsatt rekkefølgekrav som aldri ville vært vedtatt om det ikke var for at kommunen ville få tiltaket realisert kostnadsfritt.

At lovens grenser vilkår for innføring av rekkefølgebestemmelser fravikes fører til en vanskelig situasjon for utbyggerne mht. til at det blir det vanskelig å forutsi hvilke rekkefølgekrav kommunen vil forutsette. Dermed øker usikkerheten mht. både prosjektkostnader og fremdrift.

Mange utbyggere har til nå sett seg nødt til å oppfylle tvilsomme rekkefølgekrav fordi utbyggingsområdene har stor verdi og at det eneste realistiske alternativ er å la området ligge brakk – noe som ofte er enda mer ugunstig enn å akseptere rekkefølgekravet. Situasjonen synes derfor å være at rekkefølgekrav i en del tilfeller har fungert som en utbyggingsskatt. I den grad rekkefølgekrav påklages er det vårt inntrykk at Fylkesmannsembetene i liten grad er villige til å gå konkret inn i problemstillingen, og kommunene har derfor ikke fått noen korreksjon av praksis.

Etter hvert som marginene reduseres må det forventes at utbyggerne i mindre grad vil akseptere tvilsomme rekkefølgekrav, eller at de som aksepterer kravene ikke klarer å få nødvendig økonomi i prosjektet. Resultatet blir at utviklingen stopper opp, og at områder blir liggende brakk. Dette er uheldig for både kommunen, utbygger og den generelle samfunnsutviklingen.

Etter vår oppfatning er det på tide med en avklaring og presisering av rammene for fastsetting av rekkefølgekrav. Dette særlig mht. å klarlegge rekkevidden, herunder også slik at forutberegneligheten kan styrkes. Formålet med rekkefølgekrav er å sikre at det behovet for tekniske og sosiale tjenester utbyggingen utløser etableres – ikke at det offentlige skal kunne sikre seg finansiering av mer perifere tiltak gjennom tvangsliknende vilkår i form av rekkefølgekrav. Det hadde vært naturlig at departementet presiserte rammene for rekkefølgekrav slik at den uheldige og tilfeldige utviklingen av praksis på området kan stanses. Dersom det er behov for å endre reglene på området må det skje gjennom en styrt regelendring, ikke ved gradvis endring av praksis fordi utbyggerne hver for seg ikke ser seg tjent med å protestere.